Eu vou falar sobre o desafio de construção de capital social. O título dessa apresentação é o de produzir uma reflexão de quando o capital social faz diferença. Eu tive uma experiência como acadêmico e como participante do Banco Mundial, de analisar diferentes experiências municipais. A questão com a qual eu me defronto sempre é: porque determinadas experiências dão certo e outras não? É possível enumerar os fatores que estão presentes no sucesso de algumas delas.

Evidentemente quando se fala em experiências municipais se trata de um contexto onde a gestão municipal é extremamente importante para se explicar as diferenças. Quanto mais se diminui a abrangência do contexto que está se pensando, a idéia de construir capital social, tanto mais vai haver a incidência de certos fatores na produção de ação coletiva na questão da produção de identidades, de solidariedade, de confiança, que é muito mais fácil de se obter em pequenos grupos.

Vou começar problematizando a geração de capital social. Numa segunda parte, vou tratar de comparar experiências focalizando alguns dos casos que eu investiguei academicamente ou com o Banco Mundial. Vou salientar três casos: Belo Horizonte, Minas Gerais e Ipatinga. As duas primeiras foram objetos de estudo internacional sobre a criação de governos no âmbito municipal, que se chamava GURI (Global Urban Researt Iniciative), do qual eu participei no final dos anos 90, e depois essa experiência em Ipatinga.
É muito difícil se pensar numa teoria da mudança institucional ou social com a identificação de processos sociais. Na realidade, isso é um problema central nas Ciências Sociais, porque a ação social é baseada em dois aspectos. No da interação, que significa agir junto. Então toda a ação social é interdependente, qualquer cálculo individual implica uma consideração acerca do cálculo dos outros atores sociais. Então ela é referida aos outros atores sociais. O que eu faço vai depender do que fazem os outros indivíduos e das metas que querem alcançar.

Duas características da ação social é a interdependência da ação dos outros indivíduos, sendo assim ela é fundamentalmente estratégica em relação aos atores individuais. A partir de determinados resultados se atribui motivação como maximizar os seus interesses e atividades individuais para atingir determinadas metas. Ela parte dos resultados e insere as motivações a partir dos resultados. A mesma coisa para tantas outras teorias que tratam de hipotetizar acerca dos resultados práticos de determinada ação social. Se hipotetiza, nessa vertente, as diversas possibilidades de trajetórias específicas do conjunto de atores que produziram um determinado resultado. A geração de capital social vai depender da prática política e da identificação que os atores fazem na suposição de que aqueles fatores vão ser capazes de gerar capital social. Portanto a geração de capital social é uma aposta e como toda a aposta você tem de pagar pra ver. Você não sabe exatamente quais são os possíveis resultados, pode ter a intuição ou sistematização dos fatores que são responsáveis pelo sucesso, mas você não tem certeza. A única maneira de saber é fazendo.

Geração de capital social está baseada numa aposta acerca das possíveis conseqüências da ação social. Como a Celina salientou, experiência de gestão aqui em Porto Alegre tem sido colocada como esse exemplo bem sucedido de governança municipal. Mas é muito pouco presente na literatura. Há cerca de três anos eu fiz um levantamento sobre referências acadêmicas e cheguei a 23 referências de estudo sobre o caso de Porto Alegre. Nesses estudos é muito pouco salientado o papel que o capital social, em trajetória prévia, foi ou é responsável pelo sucesso desta experiência de gestão municipal.

Vocês têm um contexto aqui no sul, com uma sociedade mais homogênea, mais igualitária, que é mais favorável à geração de capital social. Este contexto é uma condição para o sucesso das experiências de gestão municipal das quais Porto Alegre é tomada sempre como referência internacional. Mas, infelizmente num certo sentido, Porto Alegre não é o Brasil. Essa é a grande questão, porque no Brasil nós temos mais de cinco mil municípios com uma variedade enorme de situações, de tamanho, de densidade demográfica, de características locais em relação às suas elites políticas. Suas culturas também variam muito de local para local, o que torna difícil de generalizar certos modelos de parceria público-privada na administração e na gestão de políticas públicas.

Por exemplo, a instalação de Conselhos, que hoje são características de centralização de políticas com a instauração de Conselhos locais que exigem a aparição da população local e muitas vezes não existe sequer o plano social naquele contexto para implementar com sucesso a idéia de parcerias público-privadas. Temos uma variação enorme de contextos brasileiros que autoriza em muitos casos o fato de que o mesmo tipo de instituição é o mesmo tipo de gestão pública, a mesma tentativa de implantar essa gestão pública em alguns casos favorecem o desenvolvimento local e a participação, gerando capital social. Essas experiências são bem sucedidas. Em outros locais é exatamente o contrário, você fortalece as oligarquias, o clientelismo, modalidades tradicionais e dominação política.

Em função dessa característica do capital social e de que todo o instrumental analítico da economia está fundado na idéia de recursos escassos, a dificuldade de se reproduzir cenários de rendimentos crescem ou de ciclos virtuosos é extremamente forte. Os ciclos de rendimentos crescentes dizem respeito justamente à criação de capital social, como você consegue estabelecer uma sinergia em termos de um conjunto de fatores que aumentam com a sua utilização. Isso que se chama rendimento crescente ou ciclos virtuosos. Há um ramo da economia que está tratando de fazer isso para pensar um raciocínio probabilístico que são bem sucedidos num caso e replicá-los em outros. Você tem que fazer um levantamento estatístico para fazer um modelo onde essas variáveis positivas entrariam como componentes probabilísticos. Mas é pouco usado ainda.
A dificuldade de se reproduzir rendimentos crescentes tem a ver primeiro com o fato de o capital social ser muito dependente de trajetórias. As trajetórias pregressas podem ser condizentes a práticas ou que levam a rendimentos crescentes ou a possibilidade de se aprisionar a trajetórias perversas. O subdesenvolvimento tem a ver com a persistência no erro. Tem certos atores que se beneficiam através da corrupção, da apropriação indevida de rendas. Esses indivíduos ficam interessados na manutenção do status quo e certas tendências são aprisionadas historicamente levando a uma condição fatalística de subdesenvolvimento. Um caso como o Brasil é referido uma realidade territorial histórica e cultural. Portanto, existe a possibilidade de se variar os elementos de subculturas locais. A relação com a cultura é importante e é uma das dificuldades a serem enfrentadas na geração de capital social, portanto, diz respeito a como mudar subculturas que são muito resistentes à mudança, quando essas geram obstáculo de geração de capital social.
Vou salientar quatro dimensões importantes que estão envolvidas na geração do capital social, a cultura cívica, desigualdade estrutural, produção de ação coletiva e relações entre sociedade civil e governo local. O associativismo é um ingrediente fundamental na produção de capital social, mas por vezes tem de se enfatizar a quantidade da vida associativa. E não é apenas isso que importa, mas a qualidade. Por exemplo, como as pessoas estão envolvidas dentro daquelas associações em que participam, a freqüência das reuniões, a qualidade do face a face. Um tipo de solidariedade, de comunicação e de compartilhamento de informações que ocorrem no âmbito das associações.

Outro elemento é a criação de redes de relações entre diferentes esferas associativas. O que ocorre numa sociedade que tem cultura cívica e que é densamente organizada: ter lealdades cruzadas. Eu participo de uma associação aqui que é uma sociedade de interesses, mas também participo de uma associação voluntária que é de beneficência num outro contexto. De outro lado, o estabelecimento de redes entre esferas associativas é outro aspecto fundamental. A geração de cultura cívica está relacionada ao estabelecimento de vínculos horizontais que eliminam relações assimétricas de cunho clientelista. O clientelismo tem a ver com a apropriação do bem público e utilização do bem público como moeda de troca para o domínio político. Relações hierárquicas e desiguais. A manutenção dessas relações é extremamente detrimental à proliferação do capital social. O capital social também é extremamente sensível a desigualdades estruturais. Floresce mais em ambientes sociais homogêneos e a própria geração de capital social tem a ver, portanto, com a possibilidade de se diminuir a desigualdade. É um certo paradoxo, mas é isso que está envolvido na produção de capital social. Práticas coletivas, que reproduzem a desigualdade, tendem a não dar certo. Daí a noção que é muito utilizada atualmente quando se fala em modelo de gestão público-privadas, geração de capital social, que é de capacitar aqueles que estão menos capacitados a participar da vida associativa ou se envolver em atividades de parceria. Tem de se diminuir os da ação coletiva, porque ela é muito mais custosa para aqueles que têm menos recursos e para os quais ela é mais central pra obter determinados bens públicos. Por exemplo, as pessoas mais bem dotadas de recursos econômicos e que moram nas áreas mais favorecidas da cidade não têm de fazer mutirão para ter saneamento. Esse custo da produção de ação coletiva, geralmente é exigido exatamente das populações que tem menos recursos, que tem que promover a sua ação coletiva para ter acesso a um bem público que outras pessoas, sem nenhum esforço, têm. Simplesmente porque moram em uma área melhor. Há diferenciais em termos de desigualdade estrutural que afetam a produção de capital social. O problema fundamental é como obter cooperação. Um dos dilemas da ação coletiva diz respeito à centralidade da ação para os atores e é inversamente proporcional aos recursos de que esses atores dispõem para promovê-las. É exatamente a noção de que quem tem mais recursos para promover normalmente são aqueles a quem cabe essa tarefa, essa carga para a promoção da ação coletiva. Um outro aspecto que é muito salientado na lógica da ação coletiva diz respeito ao controle dos caroneiros, os chamados free riders, na distribuição ou acesso aos resultados da ação coletiva. Isso significa que toda vez que se produz um bem público, cujo consumo não envolve seu esforço em produzi-lo, esses indivíduos não vão se envolver em ação coletiva para produzir aquele bem público. Ninguém vai se envolver para produzir aquilo que obteria de qualquer forma, sem esforço ou participação. Então um dos elementos centrais no sucesso da geração de capital social consiste em dar incentivos seletivos para que aqueles indivíduos possam participar, que tenham ganhos na participação. Que ao mesmo tempo possam controlar a participação nos ganhos, reservando para aqueles que efetivamente participaram na produção do bem público.

Existe outra questão, a relação entre lideranças e bases, daí a importância dos empresários organizacionais na produção da ação coletiva.
Quando se produz capital social e ação coletiva através da participação recoloca-se a necessidade de representação. Então há sempre que se pensar em mecanismos políticos na obtenção da cooperação e na produção da ação coletiva.
Por fim, o outro elemento diz respeito à sociedade civil forte e a presença de governos fortes. O estabelecimento de canais de interação entre governo e sociedade depende da representatividade democrática. Não existe sociedade civil forte sem governos fortes. O governo é alicerce que detém o poder de coagir os indivíduos à promoção da ação coletiva, os estimulam numa escala local mais ampla por ter recursos de sanções.

Certamente quando se fala em sociedade civil não se pensa apenas na maximização de interesses como um motor de participação do envolvimento em ação coletiva, mas também no fato de que são importantes identidades e solidariedades. São aspectos da teoria da ação social freqüentemente relegados a segundo plano. Mas é fortemente um fator determinante dos bons resultados em termos de geração.
Agora vou comparar experiências de quando o capital social faz diferença. Estou salientando em cada caso aquilo que prevaleceu como mais importante. Em Belo Horizonte, um dos elementos para o sucesso de práticas de parcerias público-privadas tem a ver com a dinâmica do governo local e a experiência de associativismo na área. Essa foi a primeira cidade planejada do Brasil, tem toda uma ênfase no aspecto voluntarista que se traduziu na criação de diversas associações. Belo Horizonte tem uma densidade de vida associativa bastante alta em comparação com outros contextos brasileiros. No que diz respeito ao governo local, um aspecto que prevaleceu às parcerias foi a de centralização administrativa, que foi consolidada num teor altamente democrático. A existência de coordenação e interação prévias entre esferas da administração municipal. Comparando-se Rio com Minas você verá que existia um controle e interação de diferentes esferas na administração uma sobre as outras, assim impedindo com que recursos fossem apropriados de maneira clientelística pelos representantes do poder.

A próxima experiência, de Salvador, contrário em relação à administração municipal, tem um cerco clientelista apropriado pelo senador Antônio Carlos Magalhães, que detém os meios de comunicação de massa e organiza as bases de apoio em modos clientelistas. Então esse cerco clientelista, que é a captura da máquina administrativa local com centralização, desfavoreceu o sucesso de parcerias público-privadas em Salvador. Lado a isso é um contexto com fortes hierarquias e desigualdades sociais.
Foi muito interessante a experiência em Salvador, porque chama a atenção para a presença da subcultura local até onde não imaginamos que certos aspectos dela podem favorecer ou representar um furo nesse cerco clientelista, favorecendo a criação de capital social. A experiência mais bem sucedida de gestão público-privada e de geração de capital social em Salvador é a atividade do Carnaval, que tem tudo a ver com a cultura local. Quer coisa mais baiana que o Carnaval? Com base nessa subcultura, foi criado um conselho do Carnaval, que faz uma articulação excelente e se tornou um modelo de administração de uma atividade comunitária que foi exportada para outros locais do Brasil. Tem "carná-não-sei-das-quantas", com consultoria de gestão do Carnaval de Salvador em outros locais do Brasil. É uma atividade que as pessoas participam, que existem conselhos, ligações com todos os grupos de cultura local (afoxé, capoeira) e tudo que vocês podem imaginar na produção dessa atividade coletiva.
Já o caso de Ipatinga, cuja característica é a sinergia entre governo local, empresa e produção de ação coletiva. Ipatinga é uma cidade em que a relação entre comunidade e empresa é umbilical, quase não há limites entre a Usiminas e a comunidade da cidade. No centro da cidade tinha uma área totalmente deteriorada, a rua principal tinha enchente, era área de favela, prostituição, tráfico de drogas. Afetava, inclusive, a vida do comércio local porque era do lado do centro comercial. Então a idéia era fazer as obras de saneamento para as quais o governo financiou, mas para isso precisava da remoção dessa área de favela. O projeto foi remover aquelas pessoas. Mas os interesses delas eram contrários dos interesses dos comerciantes. Como você produz ação coletiva com interesses contrários? Os comerciantes queriam tirar a população favelada que por sua vez não queria sair. Então, deu-se incentivo para construção de casa própria num bairro afastado daquele local. Porém, apenas esse incentivo não funcionaria. O grande sucesso da experiência de Ipatinga foi exatamente o envolvimento dos comerciantes locais com o controle da prefeitura em atividades associativas, nas quais eram difundidas as informações. O mutirão foi feito assim: construíram as casas próprias, os comerciantes ficaram satisfeitos, a área central foi urbanizada e todo mundo ganhou sua casa própria. Mas para isso havia um controle rígido da participação; só teve acesso ao benefício quem de fato participou. É um caso onde a promoção da ação coletiva estava baseada nos incentivos e no controle dos caroneiros.

Conclusões: Acho que para geração das ações sociais, é importante em primeiro lugar mapear os fatores restritivos e os que potencializam o capital social em cada contexto. Segundo lugar, estimular a criação de redes entre esferas associativas no plano local. Terceiro, aumentar a qualidade da vida associativa através de incentivos seletivos da participação baseados em identidades e solidariedades e não apenas em interesse. Diminuir o custo da participação para os setores sociais menos dotados de recursos de organização, se não diminui o interesse desses indivíduos na participação coletiva. Reforçar o ambiente de trabalho e a vida comunitária. Intensificar os vínculos horizontais entre a associação e o governo local, com participação de informação. É uma coisa difícil, mas não devemos desanimar. Não há como avaliar produção de capital social num curto prazo. Você tem de apostar que vai acontecer. Portanto quanto mais capital social, quanto mais você aposta e mais faz, poderá obter resultados a longo prazo.